50
В.М. КАПИЦЫН
ПРОСТРАНСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ
ВОПРОСЫ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ // Политическая наука. 2009. № 2. С. 50-67.
SPATIAL ISSUES IN REGIONAL POLICY of modern Russia
Пространственно-территориальные вопросы в различном их
преломлении лежат в основе развития государств, регионов, муни-
ципальных образований. Междисциплинарность такой проблема-
тики стимулирует выработку соответствующего метода. В России
такая проблематика приобрела особую остроту в силу флуктуаци-
онных процессов, ускоряющих дифференциацию местных уровней
жизни и ослабляющих общенациональную идентичность1. Про-
сматривается компаративная перспектива: в значительной степени
именно территориальный фактор в международном и внутриполи-
тическом плане определяет евразийскую цивилизационную специ-
фику России.
Воздействие глобализации и информационных технологий
усиливает пространственно-антропологические асимметрии на
местах. Заостренно эту проблему обозначил З. Бауман: «Глобаль-
ные перемещения финансовых ресурсов, пожалуй, столь же бесте-
лесны, как и электронная сеть, по которой они перемещаются, – но
следы, оставляемые этим их движением на местах, до боли осязае-
мы и реальны: “качественная депопуляция”, уничтожение местного
1 В частности, показательны в этом смысле протесты жителей Дальнего
Востока в декабре 2008 г. против введения пошлин на ввоз иномарок, хотя такие
действия Правительства РФ направлялись на поддержку в условиях кризиса ра-
ботников отечественного автопрома и сопровождались государственным финан-
сированием перевозок отечественных автомобилей в восточные регионы России с
целью снижения цен на эти машины.
51
хозяйства, отчуждение миллионов людей, не вписывающихся в но-
вую глобальную экономику»1.
М. Кастельс показал, что в социальной реальности взаимо-
действуют, но все более расходятся пространство мест и простран-
ство потоков2. Расхождение этих типов пространств в значительной
степени связывалось именно с природой современного финансово-
го капитала (быстрота движения и экстерриториальность потоков
капитала), когда акционеры, инвесторы, финансовые центры не
связаны с пространством мест. Именно современные финансы со-
ставляют основу пространства потоков, что ведет к обесценению
каждого конкретного локального фрагмента пространства3. Также
и потоки миграции ставят ряд государств в центр противоречия
двух названных пространств, усиливая противоположные тенден-
ции фрагментации и глобализации, соединяя локализацию и глоба-
лизацию в труднопредсказуемый процесс «глокализации»4. В Рос-
сии не удается снизить стихийную миграцию и отток населения с
востока на запад.
В связи с этим возникает проблема территориальных прав,
приобретающая междисциплинарный характер. Институционали-
зируется гуманитарная и поведенческая география5, использующая
синергетический подход, методы антропологии, правоведения, ес-
тественных наук, социологии, теории идентификации и прав чело-
века. На таком междисциплинарном стыке рождаются методы ис-
следования современных территориальных прав, в частности
пространственно-антропологический и идентификационный.
Такие методы интегрируют освоение «горизонтальных» и
«вертикальных» отношений людей, раскрывая идентификацион-
ный аспект территориальных прав. Начиная от участка земли или
пространства двора и кончая общенациональными и глобальными
1 Бауман З. Глобализация. Последствия для человека и общества. – М.,
2004. – С. 107.
2 Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура. –
М., 2000. – С. 392, 398.
3 Зарубина Н.Н. Деньги в социальном конструировании пространства //
Полис. – М., 2008. – № 5. – С. 178.
4 См.: Muller K. Globalisierung. – N.Y., 2002. – 135 s.
5 См.: Замятин Д.Н. Пространство как образ и трансакция // Общественные
науки и современность. – М., 2008. – № 2. – С. 129.
52
проблемами, современное развитие подтверждает актуальность тер-
риториальных прав. Во многих государствах территориальные права
как аспект устойчивого развития находятся в центре внимания1.
Актуальны они и в плане политико-географическом. Несмот-
ря на то что глобализация вроде бы ослабляет действие территори-
ального фактора (привязанности к месту), значение территории в
ресурсно-энергетическом, экологическом, демографическом пла-
нах еще сохраняется. Для России особенно остро стоит проблема
чрезмерной асимметрии территориальных прав. Территориальная
протяженность и разнообразие территориальных ареалов делают
сохранение пространства мест (территориальной привязанности)
вопросом физического выживания, целостности государства и со-
хранения социокультурной идентичности. Известны последствия
современных территориальных изменений, особенно распада СССР
и Югославии. Мировая общественность заявила о коллективных
территориальных правах народов (этносов), суть которых, как под-
тверждают история Косова, Абхазии, Южной Осетии и еще почти
200 политико-географических локусов, раскрывается как через
призму экономики, культуры, так и через природу территориально-
сти, ее идентификационного влияния.
Рассмотрим природу территориальных прав. Истоки их заро-
ждения отражены еще в древних текстах2, формировались по мере
идентификации с местом, ослабления зависимости людей от при-
родной среды, расселения людей, что порождало межевание, права
на землю, колонизацию, урбанизацию, субурбанизацию, админист-
ративное деление. Это отражалось в образах и ментальных матрицах
(«схемах», «картах») мест, способствовало распространению мо-
ральных и религиозных представлений, обычаев, норм «территори-
ального» права (коммунального, городского, земельного).
1 Так, во Франции в 1990-е годы был принят Закон об ориентации от
4 февраля 1995 г., затем в него внесены поправки (законопроект Совета министров
1998 г., рассмотренный в парламенте в 1999 г.). Упор делался на устойчивое раз-
витие территории, перераспределение полномочий государства и местных коллек-
тивов с перспективой до 2020 г.
2 В «Книге Иисус Навин» упоминается, как Господь наставляет Иисуса На-
вина на распределение уделов между сынами Израилевыми в соответствии с пра-
вами, которые давались при Моисее или определены позднее жребием (Библия.
Книга Иисус Навин. Гл. 13–20).
53
Территориальная идентификация – исток формирования тер-
риториальных прав. В. Бутте так характеризовал этот процесс:
«Население, ассимилируемое территорией, пытается ассимилиро-
вать ее»1. Образы и ментальные матрицы как первичные регулято-
ры позитивизировались, приобретая правовые формы обыденного,
формально-юридического и ценностно-конституционного характе-
ра, начиная с межевых знаков на распределяемых полях и кончая
протестами против «точечных» застроек, природоохранными зона-
ми, государственными границами, миграционным законодательст-
вом и т.д.
Территориальные права рождаются и живут в повседневном
контексте жизненных сфер, там, где идет самоорганизация людей в
локальных системах территории. Последняя первоначально предстает
как природная среда; затем превращается в искусственную жизнен-
ную сферу. Территория вплетается в относительно устойчивую систе-
му жизненных сфер сообщества, но, сохраняясь в качестве основы по-
следних, все же продолжает функционировать как самостоятельная
жизненная сфера со своими границами, символикой, экологическим
пространством, т.е. как «место», «регион». Мы рассматриваем террито-
риальную сферу наряду с другими жизненными сферами: естественно-
антропологической (демографические, этнические, семейно-бытовые
отношения), духовно-культурной (социокультурные, языковые, кон-
фессиональные, образовательные отношения), агентно-профессио-
нальной (трудовые, предпринимательские отношения).
Данные жизненные сферы формируются по мере освоения
территорий разрешением проблемы локальной флуктуационной
активности, направленной как на интеграцию, так и на дезинтегра-
цию. Люди самоорганизуются с учетом условий территории
(ландшафта, климата, флоры, фауны, соответствующих рисков),
создавая жилища и поселения, воспроизводя потомство, локальные
субкультуры (традиции, нормы), обеспечивая разделение труда,
воспроизводство орудий и продуктов. Первоисточник осознания
территориальных прав усматривается в «инстинкте территориаль-
ности», «выражающемся в стремлении к освоению пространства,
закреплению на нем, его ограждению и защите в знаковых фор-
1 Цит. по: Голд Дж. Основы поведенческой географии. – М., 1990. – С. 7.
54
мах»1. Древний пространственный архетип – граница, символы ко-
торой – объекты природного ландшафта (река, берег моря, лес) и
сооружения (камень, изгородь, ров, стена).
Территориальные идентичности вплетены в институционали-
зацию (обычаи, культура, права), идентификацию (символические
и языковые конструкции – гербы, изображения местных святынь,
сувениры, фольклор, история, марки продуктов). Эти регуляторы
способствовали приватизации и коллективизации территорий,
включению их с разной степенью интенсивности в процесс муни-
ципализации и огосударствления. Пространственные образы (схе-
мы, карты) рефлексируются с помощью дихотомий «свой – чу-
жой», «открытость – закрытость», «безопасность – опасность»,
«зависимость – автономия», воплощаются в стандартах, програм-
мах, законах.
Анализ территориальных прав предполагает выделение сна-
чала «горизонтального» (онтологического) основания реализуемо-
сти человеческого ресурса («капитала») в повседневности. Други-
ми словами, речь идет о проявленности связей осваиваемой и
сохраняемой территории (места) с реализацией потенциала челове-
ка в жизненных сферах повседневности, где он выступает как:
а) автохтон (или аллохтон, старающийся натурализоваться); б) жи-
тель (семьянин, сосед, член местного сообщества), творящий среду
общения и взаимопомощи; в) духовно-культурное существо, со-
храняющее субкультурные нормы на данной территории и в сооб-
ществе; г) агент, обменивающий результаты труда, участвующий в
гражданском обороте, в том числе земли, другого недвижимого
имущества.
Проявленность территориальности в названных сферах дает
возможность выделить основания групп территориальных прав,
объединяемых по онтологической привязке к локусу, но разграни-
чиваемых по реализуемому и охраняемому локальному жизне-
сферному интересу. Тогда выделяются аспекты территориальных
прав: экологические и земельные (по отношению к природе и земле
как месту обитания, в том числе коллективные права местных жи-
телей и права мигрантов), жилищные и демографические (естест-
1 Брунова Е.Г. Архаичные пространственные отношения в англосаксонской
языковой модели мира: Автореф. дисс. … д-ра филол. наук. – М., 2007. – С. 15.
55
венно-антропологическое воспроизводство данного сообщества),
духовные и субкультурные (конфессия, местная идентичность),
агентные владетельные и агентные производительные (в том числе,
по отношению к земле как недвижимому имуществу и средству
производства). Контактируя с другими территориальными образо-
ваниями, местные сообщества представляют эти территориальные
срезы в качестве локального права и интереса. Реализация таких
прав поддерживает воспроизводство пространства мест.
Если же взять «вертикальный» срез, то можно рассматривать
в качестве основания классификации территориальных прав такие
признаки, как сочетание индивидуальных, местных (региональ-
ных), государственных и глобальных связей прав и интересов
субъектов. Можно выделить сочетание локальных и надлокальных
связей причастности к представительству в системе муниципаль-
ной и государственной легитимации власти. Тогда выделяется (по
мере ослабления привязки к локусу) территориальный аспект охра-
ны и защиты прав, участия и представительства, т.е. социальной
субъектности: а) членов соседских сообществ – в частности в ТСО
и ТСЖ; б) жителей муниципальных образований – в местном само-
управлении и управлении регионом как государственно-терри-
ториальной корпорацией; в) избирателей и граждан государства – в
формировании по мажоритарной, а частично и пропорциональной
системе федеральных государственных органов; г) представителей
прав территорий в международных отношениях. Представительст-
во местных территорий на глобальном уровне обеспечивается меж-
дународными объединениями муниципальных образований.
Территориальные права «трудно» вписываются в стандарт-
ное представление об «общепризнанных правах человека». Опре-
деление их места в системе прав человека потребовало новых ос-
нований («горизонтального» и «вертикального»): 1) связь прав с
жизненной сферой; 2) соотношение индивидуальной, коллектив-
ной, государственной, глобальной субъектности. По «вертикально-
му» основанию их можно характеризовать как права участия в
управлении территорией, представительстве, механизме реализа-
ции и защиты, определяющие правореализующую субъектность
(индивидуальную, муниципальную, региональную, федеральную,
глобальную).
56
Представление двух срезов помогает раскрывать, как форми-
руется пространство потоков, как капитал и рабочая сила отрыва-
ются от пространства мест. Онтологически территориальные права
проявляются не столько сами по себе, сколько через реализацию
других жизнесферных прав (быт, семья, здоровье, образование, ве-
роисповедание, культурная самобытность, разделение труда, хо-
зяйственная кооперация, трудоустройство). Их реализация зависит
от сбалансированной субъектности, включающей как личное уча-
стие, так и деятельность правозащитную, в том числе прокуратуры,
судов, экологическую, экономическую, финансовую, культурную
развитость места, представление интересов места в муниципаль-
ных, государственных, глобальных структурах, миграционной, ин-
вестиционной, налоговой политике и т.д.
Далеко не всегда различным территориям удается сформиро-
вать сбалансированную субъектность. Не хватает капитала (финан-
сового, символического, человеческого), чтобы нормально разви-
ваться. В таком случае реализация прав может отрываться от
территории (города, села, региона, даже государства): пространство
потоков уходит от пространства мест (бегство капитала, в том чис-
ле человеческого, т.е. миграция). Особенно это проявляется при
наличии глобальных каналов реализации прав.
Гражданское общество призвано обеспечивать географиче-
ски сбалансированную субъектность во взаимодействии глобаль-
ного сообщества, государства, общества, человека. Общественно-
государственное обустройство государственной границы, оптими-
зация региональной и миграционной политики, строительство до-
рог, размещение предприятий, защита горожан от точечной за-
стройки дворов, а крестьян и фермеров – от рейдерских захватов
выгодно расположенных предприятий и земель, муниципальное
обустройство, экологические движения – все это влияет на реали-
зацию государственных и международных программ реализации
территориальных прав.
Такая активность может повлиять на позицию мирового со-
общества и государства относительно территориальной целостности,
обустройства территорий традиционного хозяйствования коренных
малочисленных народов, инвестиции капиталов. Глобализация соз-
дает новые масштабы протестов – всемирное антиглобалистское
движение, порождаемое, в том числе, инерцией образов малых
57
пространств. Государству, регионам и малым сообществам важно
выработать сбалансированную субъектность и по отношению к та-
кому участию. Государство оказывается между молотом глобализ-
ма и наковальней дезинтегрирующего местничества1.
Территориальные права в силу их серьезного влияния на реа-
лизацию, охрану и защиту других жизнесферных повседневных
прав, на характер и сбалансированность субъектности становятся
материалом конструирования территориальной справедливости,
взывающей к преодолению разрыва пространства мест и простран-
ства потоков. Так, материальные ресурсы и научно-технические
достижения сами по себе далеко не всегда способны гармонично
развивать территорию2. Последнее зависит от сочетания «горизон-
тальных» и «вертикальных» срезов, сбалансированной субъектно-
сти при реализации прав (распределении полномочий территорий).
Все более актуальными становятся проблемы оптимизации федера-
тивного устройства, пространственно-территориальной организа-
ции, решения вопросов местного значения, типов и форм муници-
пальных образований.
Территориальная справедливость предполагает согласование
местных норм, обеспечивающих местные (региональные) стимулы
развития (неравенства) и коллективные механизмы выравнивания и
консолидации ресурсов (бюджетов) с государственным бюджетом.
Пытаясь уравновесить интересы разных уровней, территории со-
1 См.: Култыгин В. Мировая социальная теория на пороге нового тысяче-
летия (к итогам XV Мирового социологического конгресса. Брисбен, 2002) // Безо-
пасность Евразии. – М., 2003. – 1. – С. 204.
2 Г.К. Леонтьев привел пример такого разрыва: «Процветающее предпри-
ятие в г. Верхняя Салда экспортирует супертехнологии в сфере авиастроения и
космической промышленности во все страны мира… увеличило свой валовый
продукт в три раза, увеличило в разы налоговые отчисления в федеральный и ре-
гиональный бюджеты. А город “умирает”; налоги в местный бюджет остались на
прежнем уровне… через 3–4 года на предприятии некому будет работать, по-
скольку квалифицированные кадры просто уедут из города, где постоянные пере-
бои с водой и газом, нет достойных школ, больниц и спортивных комплексов,
транспортного снабжения; снижается рождаемость; молодежь покидает город.
Налицо полное несоответствие в динамике развития предприятия и территории»
(Конференция 11 декабря 2006 г. «Инновационный бизнес в Санкт-Петербурге и
Ленинградской обл. Развитие промышленного сектора в 2007–2008 гг.»). – Режим
доступа: http://stra.teg.ru/lenta/innovation/2275
58
храняют локальность и одновременно преодолевают ее, включая
своих представителей в этнические, региональные, национально-
государственные, международные сообщества с системами нера-
венств и механизмами их нейтрализации, приближаясь к стандар-
там территориальной справедливости.
Отношения государства и общества всегда чреваты некими
локальными флуктуациями, ведущими к определенной степени не-
равновесности и дезинтеграции (децентрализации), что опосредо-
ванно отражается также и в международных отношениях. Значи-
тельную роль в таких флуктуациях играет восприятие неравенства
между разными территориями, соответствия (несоответствия) его
территориальным правам как стандартам равенства, автономии и
зависимости. Территориальная справедливость строится на таком
восприятии (идентификации), как представление о своем равенстве
(неравенстве), ведущем к выработке стандартов автономии и зави-
симости. Территориальные права могут играть как интегрирую-
щую, так и дезинтегрирующую роль. Характер и степень их флук-
туационного влияния зависят от того, каковы интеграционные
ресурсы центра и ресурсы автономии регионов (мест), насколько
центр сможет актуализировать интеграционные мотивы, усилить
общенациональную (общетерриториальную) идентичность путем
выравнивания условий реализации территориальных прав и совер-
шенствования механизмов их реализации. Приватизация и коллек-
тивизация территорий могут приходить в противоречие с их огосу-
дарствлением и формированием целостности государства.
Образы и матрицы территориальной идентификации, вклю-
чаемые в конструирование территориальных прав, оказывают су-
щественное влияние не только на политико-правовое оформление
локальных ареалов, но и на территориальную целостность госу-
дарств. А. Ослон по результатам исследования «Георейтинг» отме-
тил, что территориальная целостность – всего лишь следствие гораз-
до более фундаментального фактора: присутствия «целостности» в
умах большинства населения.
Эти образы и матрицы (схемы, карты) активизируются при за-
креплении локальности (местности), а также ее ментального преодо-
ления при освоении территории, сравнении территорий, их конку-
ренции, складывании больших социальных пространств. Из таких
образов и чувств сплетается представление о «пространственной
59
(территориальной) справедливости»1. Символические проявления
территориальной справедливости выражены в ритуалах, оформ-
ляющих структурирование социального пространства. С. Московичи
отмечает, что «в каждом подспудно ощущаются и действуют веро-
вания и привязанности к языку, земле, внушенные традицией»2.
Территориальность порождала осознание определенных прав
владения, пользования, распределения, механизмов охраны, диф-
ференциации и интеграции («я – мы»), сравнения («свой – чужой»,
«мы – они») и конкуренции разных территорий. Социализирован-
ная территориальность обусловливала призывы к территориальной
справедливости, стимулировала наступательные и оборонительные
идентичности, сплоченность и разобщенность.
Во-первых, территориальная справедливость имеет символи-
чески-пространственное выражение, в частности онтологическую
привязку к территории (географическим объектам, границам), что
помогает сохранению исторической преемственности и автохтон-
ности как территориальных прав населения. Это характерно не
только для коренных малочисленных народов, но и для других на-
родов современной России, Индии, Испании и т.д.3
Во-вторых, она получает субъектную привязку к самооргани-
зации территориальной сферы как природной и искусственной сре-
ды, включенной в систему сообщества, дающей возможность реа-
лизации «плодов» этой исторической автохтонности в некоем
сочетании автономии и зависимости (суверенитете), а в определен-
ной степени – и обмена этой автохтонностью (например, в туризме,
этнокультурном обмене).
В-третьих, автохтонность (самобытность), равенство, авто-
номия, зависимость, опосредуясь в деятельности населения и мест-
ном самоуправлении, проявляются в сферах, параметры которых
поддаются стандартизации и измерению как в отдельности, так и
1 С.В. Федулов отметил, что «все виды “человеческих” пространств видят-
ся проявлением феномена территориальности – своего рода чувств территори-
альной справедливости в пространственном преломлении» (См.: Федулов С.В.
Предисловие // Голд Дж. Психология и география. Основы поведенческой геогра-
фии. – М., 1990. – С. 10).
2 Московичи С. Машина, творящая богов. – М., 1998. – С. 155.
3 В 2007 г. даже индейцы, живущие в некоторых штатах США, заявили о
своих территориальных правах, в том числе праве на отделение от США.
60
комплексно. Такие аспекты, как непосредственно территориальный,
территориально-бытовой (демографический), духовно-культурный и
агентно-профессиональный, предполагают возможность стандарти-
зации – материальной, коммуникационной (по обеспеченности ус-
лугами транспорта, связи, почты), экологической и земельно-
кадастровой, санитарной, медицинской, жилищно-коммунальной,
образовательной, языковой (общекультурной и субкультурной), по
трудоустойству и оценке профессионального потенциала труда и
бизнеса. К развитию территории привязаны все жизненные сферы;
сама территория выступает как основная жизненная сфера (среда), в
которой субъекты взаимодействуют и самоорганизуются в целях
самобытного средообразования и средопользования1, субкультурной
автохтонности, воспроизводства разделения труда, самоорганизации
производителей благ и их обмена.
В-четвертых, измерение территориальной справедливости и
территориальных прав затрагивает взаимодействие индивидуаль-
ных, коллективных, общественно-государственных, глобальных
интересов. Это взаимодействие имеет территориальное измерение,
например в плане сравнения, соперничества, кооперации жителей
на своей территории и с другими самоорганизующимися террито-
риями в рамках государства и за пределами границ государства.
Речь не только об участках земли: происходит обмен результатами
автохтонного существования, культурного и хозяйственного разви-
тия (территорией, людьми, культурными образцами, специалиста-
ми, товарами и хозяйственными инновациями). А это влечет, в
свою очередь, ряд следствий, упирающихся в проблемы эквива-
лентности обмена автохтонности и развития на результаты полити-
ко-правового оформления представлений автономии-зависимости,
открытости-закрытости в территориальной целостности. Террито-
риальная справедливость проявляется в договорах, обычаях, харти-
ях, уставах, конституциях и конституционных соглашениях. Это
получает прикладное развитие, например в когнитивном картогра-
фировании, образно-географическом анализе в политологии (со-
циологии, правоведении), прогнозировании обустройства город-
ской среды.
1 См.: Антропоэкологическая оценка и формирование оптимальной город-
ской среды. – Л., 1988. – С. 73–77.
61
Территориальная справедливость выступает, таким образом,
как одно из обоснований дистрибутивной (распределительной)
справедливости, указывая на порождаемые территориальной орга-
низацией социальные различия и влияя на социальное пространство
таким образом, чтобы снизить разрыв пространства мест и про-
странства потоков, усилить позитивные последствия территориаль-
ных различий. Содержательное и экзистенциальное содержание
территориальных прав выражается в степени экологического, жи-
лищно-коммунального, социально-культурного, производственно-
го овладения территорией. Это включает в себя, с одной стороны,
сохранение привязки человеческого капитала (культурно-самобыт-
ного, экономически самодеятельного населения) к некой террито-
риальной ойкумене, с другой – возможности выбирать территорию
для проживания и работы. Помимо степени освоения территории
территориальная справедливость предполагает оптимальное соче-
тание локальной автономии и представительства интересов и прав
в центрах принятия решения.
Возникло множество примеров асимметрии в реализации тер-
риториальных прав, что означает, с одной стороны, серьезное рас-
хождение в онтологических параметрах развития поселений и ре-
гионов, расселения, развития культуры, агентно-профессиональной
структуры, а с другой – разбалансированность субъектности – де-
фект институционально-организационных механизмов, интегри-
рующих интересы индивидуальных, коллективных, национально-
государственных, глобальных акторов. Такая асимметрия имеет и
глобальные (геополитические) последствия. Страны, где она уси-
ливается, страдают дефектами общенациональной идентичности,
ведущими к угрозе целостности государств, сохранения финансо-
вого и человеческого капитала, и могут стать удобным материалом
для «мирной разборки» на «модули». В качестве «конструкторов»,
«разбирающих» и «кроящих» такие общества, выступают глобаль-
ные акторы: транснациональные корпорации (ТНК), государства с
«сильными культурами» (этнонациональной консолидацией, доста-
точным уровнем патриотизма) и довольно высоким уровнем эко-
номического развития. Есть государства, которые обладают и тем и
другим, например США, Япония, Китай, Южная Корея, Малайзия.
Государства со слабой общенациональной идентичностью, высо-
кой конфликтностью вынуждены терять специалистов, ученых,
62
технологии, укрепляя тем самым развитые экономики и общества с
сильными культурами.
Каковы «корни» асимметрии реализации территориальных
прав в России? Во-первых, множество физико-географических осо-
бенностей – ландшафта и климата, частоты и характера природных
«возмущений», наличия полезных ископаемых, протяженности
территории регионов.
Во-вторых, инфраструктурные факторы, влияющие на при-
влекательность мест в поселенческом, экологическом, туристском
планах. Близость транспортных магистралей, административных и
культурных центров, штаб-квартир финансово-промышленных
групп, разработки природных ресурсов, рабочие места, учебные
заведения, медучреждения, инновационные центры, достаточное
количество специалистов, этнокультурные особенности, плотность
и компактность расселения – все это определяет степень развито-
сти территории. По оценкам экспертов, в России экономический
рост и конкурентоспособность предприятий возможны всего
в 140 точках, а по оценкам ВТО – в 18 точках (из всех 1027 городов
и поселков городского типа, 152 тыс. сел).
В-третьих, влияние на экологию и сельское хозяйство по-
следствий антропогенного давления. Экологический и земельный
вопросы остры для многих мест, но характер проблем разный.
В Москве – точечные застройки, обилие вывозимого мусора.
В Подмосковье – спонтанные свалки мусора, вырубка леса под кот-
теджи, в том числе в природоохранных зонах, застройка на землях
сельскохозяйственного назначения, добровольный и вынужденный
исход сельских жителей. В Карелии – интенсивная браконьерская
вырубка леса; вывоз на экспорт древесины. В тундре, на Дальнем
Востоке нефтедобыча губит территории традиционного природо-
пользования коренных малочисленных народов.
В-четвертых, поражает асимметрия в распределении различ-
ных благ на душу населения: по развитости услуг, инвестиций на
душу населения, масштабу безработицы. Д. Козак, будучи минист-
ром регионального развития РФ, отмечал, что минимальное и мак-
симальное значение объема валового регионального продукта на
душу населения по регионам России в 2004 г. отличалось в 35 раз,
в 2006 г. – в 43 раза, по уровню безработицы в 2004 г. – в 29 раз,
63
в 2007 г. – в 53 раза, по объему инвестиций в основной капитал на
душу населения в 2004 г. разница в 158 раз, в 2006 г. – в 250 раз1.
В-пятых, особое значение имеют разрывы в транспортных
коммуникациях между территориями (в Якутии в 1990-е годы лю-
ди ходили пешком за сотни километров по бездорожью, так как
«малая» авиация была «заброшена»). Тарифы на пассажирские пе-
ревозки, телефонную связь отрицательно влияют на экономиче-
ские связи и развитие территорий, затрудняют реализацию права
граждан на свободу передвижения в пределах своей страны, уста-
новление единого экономического пространства. К примеру, же-
лезнодорожный транспорт – важнейший коммуникационный фак-
тор России – стеснен законодательно и организационно. Как
отмечал глава ОАО РЖД В.И. Якунин, законодательное примене-
ние имущества ОАО РЖД резко отличается и от частных компа-
ний, и от госкорпораций2.
В-шестых, разрыв в развитии и коммуникации получает в
России много измерений: а) между городскими и сельскими посе-
лениями, б) крупными и мелкими городами, в) федеральным цен-
тром и провинциями, г) западом и востоком страны, д) регионами-
1 Выступление в Совете Федерации 25 октября 2007 г. Подобные факты
отмечены и в докладе РСПП: «Масштабы территории и ее внутренняя неоднород-
ность оказывают влияние на развитие бизнеса в любой крупной стране, но для
российских регионов объективные преимущества или барьеры местоположения,
обеспеченности ресурсами и инфраструктурой, концентрации населения опреде-
ляют развитие и остаются доминирующими условиями для ведения бизнеса. Ве-
дущая тенденция – рост регионального неравенства» // О состоянии делового кли-
мата в Российской Федерации: Доклад РСПП. – М., 2008. – С. 62–63.
2 ОАО РЖД в отличие, например, от ОАО «Атомэнергопром» имеет огра-
ничения в обороте всех объектов инфраструктуры, по большинству объектов за-
прещены их передача в аренду, доверительное управление или пользование. Же-
стко регулируются железнодорожные тарифы, а динамика цен в промышленности
и инфляция прогнозируются и учитываются на более низком уровне, чем форми-
руются по факту. В 2007 г. все поставщики ресурсов для ОАО РЖД были свобод-
ны в установлении цен на свою продукцию. ОАО РЖД как единственный публич-
ный железнодорожный перевозчик обязано перевозить предъявляемые грузы по
регулируемым тарифам на всей территории. Убыточные перевозки угля на экс-
порт почти полностью осуществляются в вагонах ОАО РЖД. Грузовладельцы и
грузоотправители, владеющие вагонным парком, не используют его под собствен-
ные низкодоходные перевозки и заявляют их исключительно в вагонном парке
ОАО РЖД.
64
донорами и регионами-реципиентами. Агломерационный эффект
играет в России все более значительную роль; опережающий рост
экономики Центра и Северо-Запада во многом обусловлен ускорен-
ным развитием крупнейших агломераций городов федерального
значения с прилегающими областями1. Но при этом многие сельские
районы стагнируют. Экономика ориентирована на экспорт сырья,
слабо развиты местная и обрабатывающая промышленность, про-
мыслы, наукоемкие производства. Обнаружился перекос в бизнесе
информационных технологий (ИТ): общий объем ИТ бурно растет, а
доля работ региональных компаний ежегодно снижается на 20%.
С ослаблением региональных ИТ-компаний снижается кадровый
потенциал регионов; квалифицированные сотрудники уходят в сто-
личные компании; разрушается инфраструктура подготовки кадров,
так как местные вузы теряют лучших специалистов.
В-седьмых, есть определенный кризис представительства
территориальных прав на разных уровнях в связи с отменой выбо-
ров губернаторов населением, реформой порядка формирования
Совета Федерации, введением выборов депутатов Государственной
думы по партийным спискам, нереализованностью территориаль-
ного представительства при формировании общественных палат.
Для снижения асимметрии в финансовом аспекте необходи-
мы: унификация правовых режимов и стандартов с одновременным
построением механизмов учета особенностей районов, введение
социальных стандартов государственных и муниципальных услуг,
стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправ-
ления к осуществлению приоритетных социально-экономических
преобразований; ускорение создания системы федерального мони-
торинга социально-экономического развития регионов и муници-
пальных образований. Бюджетный федерализм предполагает: ук-
1 «Экономика России все более концентрируется в наиболее развитых ре-
гионах с особыми преимуществами: столице страны (более 22% ВРП страны) и…
Тюменской области (12%). Наряду с центро-периферийным неравенством усили-
ваются различия между западом и востоком страны. Темпы роста валового регио-
нального продукта Сибири и Дальнего Востока остаются самыми низкими, так как
восточные регионы имеют максимальные экономические издержки из-за удален-
ности, неблагоприятных климатических условий, плохой инфраструктуры, мало-
численности населения и слаборазвитой сети крупных городов» // О состоянии
делового климата в РФ: Доклад РСПП. – М., 2008.
65
репление финансовой и налоговой самостоятельности регионов
наряду с созданием механизма бюджетного выравнивания, показа-
тели эффективности использования бюджетных средств, процедуры
и критерии оценки эффективности и вытекающие из этого санкции,
введение в законы индикаторов результативности исполнения бюдже-
тов с учетом генеральных схем пространственного размещения про-
изводительных сил, сводного прогноза социально-экономического и
демографического развития регионов, стратегии социально-эко-
номического развития регионов, данных федерального мониторинга
развития территорий. На законодательном уровне необходим поря-
док разработки и принятия комплексных многоуровневых террито-
риально-отраслевых программ, ориентированных на показатель раз-
вития человека.
Необходимо (муниципальный аспект) совершенствование
норм Федерального закона № 131 «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации» для учета
всех особенностей территорий: а) приграничных; б) северных, в том
числе арктических, с большой пространственной протяженностью,
неразвитыми коммуникациями, зависящих от централизованного
завоза; в) горных; г) курортных; д) исторических; е) территорий
морских побережий; ж) таежных; з) городов федерального значения;
и) с доминантой градообразующих предприятий; к) ЗАТО; л) науко-
градов; м) центров инновационного развития; н) территорий особых
экономических зон; о) окраинных территорий с сильным влиянием
этнически окрашенных традиционных институтов (Северный Кавказ).
В миграционном законодательстве необходимы стимулы для
переезда соотечественников из республик бывшего СССР в Рос-
сию, учета трудовых иммигрантов. Законодательство должно учи-
тывать регулирование идентификационных процессов (в этом на-
правлении работает, в частности, С.В. Поленина), распространение
двойной и множественной идентичностей, нивелирующих связи лю-
дей с территорией и культурой, гасящих национально-государст-
венную идентичность, оживляющих этнополитический фактор,
стимулирующих социокультурную фрагментацию.
В плане коммуникации смягчение асимметрии территори-
альных прав зависит во многом от развития транспорта и связи. По
мнению В.И. Якунина, в железнодорожном транспорте необходимо
выводить перевозки низкодоходных грузов на безубыточный уро-
66
вень, а государственную поддержку товаропроизводителей осуще-
ствлять не через низкие железнодорожные тарифы, а в виде нало-
говых льгот или субсидий.
В экономико-территориальном аспекте важнейшая задача –
создание системы показателей и стимулов инновационного разви-
тия с одновременным выравниванием минимума обеспечения всех
регионов. Этот вопрос упирается в распределение полномочий и
координацию действий федеральных органов исполнительной вла-
сти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправ-
ления, оптимизацию роли субъекта Федерации и федерального ок-
руга в налаживании отношений всех уровней управления.
Необходимо увеличить в восточной части страны число осо-
бых экономических зон, предусмотрев льготы для инвестиций в
обрабатывающую промышленность (АПК, транспорт, здравоохра-
нение, образование, строительство жилья), а также своеобразные
госзаказы для территорий. Целевое выделение средств федерально-
го бюджета на развитие социальной инфраструктуры территорий,
использование ипотечных и иных схем строительства жилья для
персонала, реализующего госзаказы, обеспечило бы специалистам
инновационной деятельности комфортную среду.
В территориально-политическом плане необходимо изменить
практику назначения членов Совета Федерации, ввести для ряда
территорий возможность выдвигать кандидатов на выборах в Госу-
дарственную думу и региональные законодательные органы. Об-
щественная палата РФ, региональные общественные палаты не ре-
шают проблем предоставления территориальных прав. Необходим
механизм формирования местных общественных палат по квотно-
куриальному принципу. В первую курию – представители нацио-
нальных общин; во вторую – от местных жителей (семей, домов,
улиц, ТСЖ, ТСО), в третью курию – от местных работников куль-
туры, образования, здравоохранения, соцобеспечения; в четвер-
тую – от работников местных предприятий, кустарей и представи-
телей местного бизнеса. Для некоторых территорий, в частности
Ингушетии и Чечни, где еще не введено местное самоуправление в
его официальном общефедеральном варианте, было бы полезным
начинать в качестве эксперимента с создания таких местных (рай-
онных) общественных палат вместо официальных представитель-
67
ных органов местного самоуправления. Они бы дополнили мест-
ную исполнительную власть.
Перечисленные меры помогут смягчить остроту противоре-
чия пространства потоков и пространства мест, сохранить возмож-
ности местной идентичности, особенно там, где смысловая нагруз-
ка ее особенно значима. Это способствовало бы снижению
асимметрии территориальных прав, ускорению социальной инте-
грации российского общества
|